«Зміни за планом». Які реформи потрібні транспортному сектору України

Аби процес упровадження змін був прозорим і контрольованим, Мінінфраструктури застосує спеціальний інструмент планування, за допомогою якого визначатиме пріоритети розвитку та інвестицій на роки вперед.

Про досвід розробки стратегічних планів у світі та в Україні зокрема MINTRANS розпитав керівника проєкту ЄС «Підтримка органів влади України в розробці національної транспортної моделі та майстер­-плану» Аднана Рахмана.

Розкажіть про ваш досвід роботи над розробкою майстер‐планів, транспортних моделей у світі. У яких країнах ви брали участь у виробництві таких продуктів?

— Я брав участь у розробці майстер­-планів і транспортних моделей у Пакистані, Індії, Туреччині та Нідерландах, а зараз в Україні. Щодо транспортних моделей, я також відповідав за розробку транспортної моделі, яка охоплює всі 27 держав-членів ЄС.

Яких змін вдалося досягти після використання їх у цих країнах?

сВажко точно визначити зміни, що відбулися внаслідок розробки майстер-­плану або транспортної моделі, і навіть якщо вам це вдасться — залишаються труднощі щодо точного визначення впливу цих змін. Передусім розробка майстер­-плану та використання моделей є не просто продуктами, але й процесами.

Ці процеси постійно поліпшуються з часом завдяки збиранню нових даних і додаванню досвіду. Розробка майстер­-планів та застосування аналітичних транспортних моделей забезпечує новий рівень доказової бази й точності, які стають фундаментом для ухвалення рішень.

Наведіть кілька прикладів ефективності використання цих цифрових інструментів.

— У Нідерландах ми маємо національну транс­портну модель, яка включає всеосяжні дані про інфраструктуру, транспорт і поїздки. Ця національна транспортна модель є основою ухвалення рішень щодо роботи над інфраструктурою залізничного, автомобільного, повітряного, морського та внутрішнього водного транспорту.

Результати цієї моделі часто є підґрунтям для обговорень серед зацікавлених сторін і створюють хорошу базу для досягнення консенсусу щодо подальшої діяльності. І звичайно, на додачу до сприяння досягненню цього консенсусу, національна модель допомагає знайти найпривабливіші рішення із соціального та національного погляду.

Наведу приклад аеропорту «Скіпгол» в Амстердамі — це один із найбільших аеро­портів у Європі; він потребував розширення чистої зони та спорудження нової злітно­-посадкової смуги. Було багато дискусій щодо різних плюсів та мінусів підвищення пропускної здатності аеропорту, тобто потенційного забруднення, впливу шуму на людей, які живуть поряд з аеропортом, на екологію, економічні вигоди додаткової пропускної здатності.

Я був частиною команди, яка допомагала розробити модель, що дозволила нам порахувати кожен із впливів для різних заходів державної політики з широкого діапазону майбутніх сценаріїв.

Результати цієї моделі сформували основу порівняння ефективності варіантів державної політики, що розглядалися для розширення пропускної здатності аеропорту та визначення найпривабливіших варіантів. Цей кількісний аналіз, особливо економічна додана вартість та нові робочі місця, був важливим чинником для того, щоб переконати парламент Нідерландів у необхідності розширення пропускної здатності аеропорту.

Подальші відповідні зміни в державній політиці були реалізовані, аби дозволити аеропорту розширити пропускну здатність шляхом будівництва нової злітно­-посадкової смуги, забезпечення конкурентоспроможності аеропорту на кілька десятиліть.

Що мене дивує в Україні — особливо зважаючи на дуже велику територію країни, потребу в оновленні транспортної інфраструктури й обмежені ресурси, — це те, що рішення про інвестиції та державну політику в питаннях транспортної інфраструктури ухвалюють без використання даних або ж використовують дані низької якості, проводять поверховий аналіз, рішення ухвалюють не на основі переконливих даних та аналізу й детального розгляду витрат і вигод цих інвестицій.

Протягом останніх 30 років транспортна галузь України страждала від нестачі інвестицій в інфраструктуру. Внаслідок цього інфраструктура є переважно застарілою й перебуває в поганому стані, вона не відповідає вимогам та очікуванням щодо сучасної транспортної системи.

Різні зацікавлені сторони мають різні пріоритети щодо інвестування в транспортну інфраструктуру. Хтось стверджує, що найвища пріоритетність полягає в інвестиціях у порти, хтось — що пріоритетом мають бути дороги, хтось наголошує на важливості аеропортів, а ще хтось уважає, що пріоритетом мають стати внутрішні водні шляхи. Хто правий, до кого потрібно дослухатися?

Беручи до уваги довгостроковий характер таких інвестицій, потрібно провести уважний аналіз для визначення найважливіших потреб та інвестиційних пріоритетів для всієї країни та транспортної галузі загалом, а не для міста, регіону чи певного виду транспорту.

До того ж, враховуючи довгу тривалість таких інвестицій, важливо розглядати не тільки поточні, але й майбутні потреби. Якщо ви не розглядаєте майбутні потреби, тоді є значна ймовірність, що ви інвестуватимете в проєкти, які не будуть потрібними в майбутньому!

З огляду на терміновість оновлення транспортної інфраструктури в Україні та нестачу власних ресурсів для цього, очевидно, що зовнішнє фінансування від іноземних і приватних інвесторів буде необхідним для оновлення транспортної інфраструктури країни. Національна транспортна модель і всеосяжний транспортний майстер­-план шляхом надання стійкої доказової бази й дорожньої мапи на майбутнє допоможуть залучити інвесторів та інвестиції.

Повернімося до транспортної моделі аеропорту «Скіпгол» — чи була вона використана, хто за це відповідав?

— Так, модель упроваджена. У її розробці брали участь дві сторони: приватна компанія, яка займалася підтримкою та оновленням моделі, і національне Міністерство транспорту Нідерландів, що використовувало аналіз для підтримки ухвалення рішень державної політики. Коли я дивлюся на ситуацію в Україні, то, на жаль, бачу, що Україна наразі не готова до моделей, схожих на ті, що були застосовані в Нідерландах для підтримки формування державної політики.

В Україні критична нестача фахівців, які можуть розробляти й використовувати моделі для підтримання формування державної політики. Є спроби розробити деякі міські транспортні моделі, але використання моделей ще не стало частиною культури ухвалення рішень в Україні.

Для національної транспортної моделі, що розробляється для України, найкращим рішенням, яке забезпечить регулярне оновлення та використання цієї моделі для підтримки державної політики, є створення невеликого підрозділу в Міністерстві інфраструктури та призначення його відповідальним за утримання моделі та проведення необхідного аналізу з її застосуванням.

Щойно культура використання моделей для підтримки ухвалення рішень буде належно оформленою, можна розглядати варіант із переданням на аутсорс утримання та використання моделі зовнішній стороні.

Чи готове Міністерство інфраструктури до такої моделі?

— Є кілька проблем, найгострішу з яких я вже називав, — дефіцит персоналу. Тож ми бачимо замкнене коло: є бажання з боку міністерства отримати модель та її використовувати, але станом натепер для цього в нього замало ресурсів і належно підготовлених кадрів.

На якій стадії зараз перебуває розробка майстер‐плану та національної транспортної моделі?

— Ми на етапі фіналізації транспортної моделі й майстер­-плану. Провели 14 робочих зустрічей разом із зацікавленими сторонами й спільно визначили та встановили пріоритетність проблем і заходів державної політики для їхнього розв’язання.

Першу робочу версію транспортної моделі вже передали Міністерству інфраструктури. Протягом найближчих місяців проведемо всеохопне тестування моделі для підтвердження даних та її результатів. Сподіваємося представити її широкому загалу в найближчому майбутньому.

Хто має далі використовувати транспортну модель та адаптувати майстер‐план?

— Міністерство інфраструктури та інші урядові організації повинні підтримувати й використовувати цю модель. Проте ключовим питанням буде пошук працівників із належною кваліфікацією для роботи й застосування цієї моделі. Зробити це в Україні не легко.

Щодо майстер­-плану — ідеальним варіантом був би регулярний його перегляд, приміром раз на три роки. Цей процес міг би координуватися міністерством, але він також потребуватиме внеску від різних організацій, які є зацікавленими сторонами, наприклад «Укравтодору» та «Укрзалізниці».

На яку структуру в Україні буде покладено відповідальність за реалізацію моделі?

— Передбачалося, що галузевий центр цифровізації та кібербезпеки при Мінінфраструктури відповідатиме за транс­портну модель, але, ймовірно, на нас очікуватимуть деякі зміни. У будь­-якому разі саме міністерство має займатися підтримкою моделі.

У чому відмінності розвитку інфраструктури в різних країнах? До якого регіону Україна ближча за готовністю до змін?

— Цікаве запитання. Але хочу підкреслити: транспортна інфраструктура однакова в усіх країнах світу. Адже транспортні послуги є міжнародним бізнесом і для розвитку використовують однакові рішення в усьому світі. Наприклад, якщо ми будуємо мультимодальний хаб у Нігерії, він буде збудований за тією самою логікою, що й схожий мультимодальний хаб у Китаї або Європі.

Тому важливо адаптувати найкращі практики з усього світу, немає сенсу вигадувати якісь окремі локальні рішення проблем, які вже були подолані в інших частинах світу, тобто немає сенсу в повторному винайденні колеса.

Думаю, що передовий досвід має бути адаптований до місцевого контексту та ситуації в Україні, проте це фундаментально відрізняється від намагання розробити так звані «українські» рішення. Щодо готовності до змін — вона не така висока, як я очікував. Враховуючи наявні питання та проблеми у транспортній галузі України, я очікував більшого відчуття необхідності змін та готовності до них.

Більшу частину інфраструктури України створено понад 100 років тому. Наскільки вона відстає від вимог сучасності?

— Більшість інфраструктури в усьому світі розроблено та створено дуже давно, тому ситуація в Україні не надто відрізняється від решти світу. Головною відмінністю є те, що українська інфраструктура була розроблена за стандартами СРСР, які не завжди співвідносяться з європейськими.

Наприклад, подорожуючи залізницею між Україною та Польщею, вам потрібно змінити потяг на кордоні з Польщею. Але стандарти можна змінити. Головною проблемою розвитку є не неузгодженість стандартів, а нестача інвестицій і системного підходу до планування, технічного обслуговування та розробки інфраструктури.

Якість дорожньої інфраструктури в Україні досить низька, навіть у Києві. Коли ж ви їдете за межі столиці, багато доріг є просто небезпечними. Те ж саме можна сказати й про залізницю, інфраструктура застаріла й утримується на поганому рівні. У портах використовується застаріле обладнання для перевалювання вантажів.

Ситуація з аеропортами трохи краща, але трафік в Україні занизький, 21 млн пасажирів, його можна порівняти з невеликим європейським аеропортом. Ще одна проблема — ситуація з міським транспортом. Його недостатньо, його технічний стан переважно дуже низький — подивіться лише на трамваї в Києві.

Я брав участь у проєкті, що досліджував мобільність у районі Великого Каїру, у якому проживає близько 25 млн осіб і який генерує 80% ВВП Єгипту. Чому я згадав Каїр? 60 років тому там була дуже розгалужена мережа трамваїв, але місто припинило інвестувати в підтримання та розвиток трамвайної системи. Громадський транспорт замінили приватні автомобілі.

Погляньте на стан Великого Каїру сьогодні: багато частин міста постійно перевантажені транспортом. Це сталося тому, що система громадських перевезень не розвивалася разом із трамвайною системою!

В Україні система громадських перевезень у містах також страждає від нестачі інвестицій протягом останніх десятиліть. Приклад Каїру свідчить, що якщо не розвивати громадські перевезення й дозволити їхню заміну приватними автомобілями, то це призведе до трагедії в майбутньому.

На щастя, Уряд України та місцева влада визнають важливість громадських перевезень і працюють над кількома проєктами за сприяння таких міжнародних партнерів, як ЄС, ЄІБ та ЄБРР, які наразі підтримують модернізацію, розвиток і використання транспортних засобів для громадських перевезень, що не забруднюють довкілля, у багатьох великих та середніх містах України.

Наприклад, у Києві, Львові, Харкові. Також розробляються Плани стійкої міської мобільності (ПСММ) для міст України. Сподіваюся, що ці зусилля будуть розширені та принесуть результати в майбутньому.

Чи було завдання створити майстер‐план України, який можна синхронізувати із майстер‐планами сусідніх європейських країн? Можливо, під час отримання фінансування від європейських інституцій правилом стане наявність цього проєкту в майстер‐плані?

— Ні, не було надано відповідних повноважень для синхронізації майстер­-плану для України з майстер-­планами її сусідів. Проте поліпшення з’єднання транспортної системи із сусідніми державами, як-­от Польща та Румунія, є метою поточної національної транспортної політики України.

Щодо фінансування — одним із проблемних питань є відсутність добре визначеної дорожньої мапи майбутнього розвитку транспортної галузі в Україні. Проєкти розглядаються окремо, відсутній системний і всеосяжний аналіз потреб України.

Щоб підкреслити важливість планування на основі даних, до нас зверталися Світовий банк і ЄБРР із метою отримання даних та аналізу підтримки техніко­-економічних обґрунтувань проєктів, фінансування яких вони розглядають у майбутньому. Настав час зрозуміти зв’язок між даними, аналізом та плануванням фінансування проєктів.

Назвіть виявлені національною транспортною моделлю основні проблеми сегментів.

— Деякі проблеми впадають в око. Зокрема, одна з найболючіших — дефіцит відповідної інфраструктури в ключових місцях. Наприклад, у столиці України немає нормальної окружної дороги, що є не­ зрозумілим для міста з розмірами Києва.

У більшості міст, розміром із Київ, є кільцева дорога. Нещодавно я був у Білорусі. Можливо, це не найкращий приклад, але в Мінську, де проживає значно менше людей, ніж у Києві, окружних доріг дві.

Або інший приклад: Київ розташований на березі великої річки, проте має тільки три робочих мости, наступний найближчий міст — на відстані 300 км на південь від Києва. Для міста з розмірами та важливістю Києва потрібно значно більше мостів задля ефективного й належного з’єднання.

Хотів би також наголосити на поганому стані українських доріг, що пов’язано з недостатнім рівнем їхнього утримання. Наразі неможливо їхати на запроєктованих швидкостях на більшості українських доріг!

Щодо залізничного транспорту — інфраструктура й обладнання є застарілими та перебувають у поганому стані. Відновлення залізниці, особливо з позиції зміни клімату, повинно стати метою державної політики з високим рівнем пріоритету в списку цілей у транспортній галузі.

Також серед недоліків інфраструктури автомобільного транспорту я б хотів виокремити інфраструктуру доступу до українських портів. До портів можна доїхати тільки міськими дорогами. Міські шляхи ніколи не розроблялися для таких обсягів важких транспортних засобів.

Унаслідок цього під’їзні дороги до портів перевантажені, часто вони низької якості. Питання під’їзної інфраструктури до портів має бути розв’язане якомога швидше.

Залізничні з’єднання з портами мають належну пропускну здатність, проте страждають від тих самих проблем, що й УЗ, а саме від застарілої інфраструктури та обладнання, що обмежує продуктивність та ефективність перевалки вантажу.

Те ж саме стосується українських портів, вони переважно мають старе або застаріле обладнання, що обмежує їхню продуктивність. Часто вони управляються не відповідно до сучасних підходів.

Які першочергові завдання озвучені проєктом майстер‐плану?Хто залучений до розробки?

— Проєкт майстер-­плану зосереджується на періоді 2022-­2025 і 2025­-2030 років. Метою є визначення заходів, які можуть бути вжиті урядом України для реалізації цілей націо­нальної транспортної стратегії на період до 2030 року.

Ці заходи можуть передбачати:

— розвиток нової інфраструктури;

• реконструкцію та поліпшення наявної інфраструктури;
• зміни щодо цін на транспортні послуги, податків, тарифів, доступу до транспортних мереж і послуг;
• управління транспортною інфраструктурою, фінансування транспортної галузі, запровадження моделей, процесів підтримки ухвалення рішень;
• реформування законодавчо­нормативної бази.

Міністерство інфраструктури відповідає за розробку майстер-плану. Проте інші зацікавлені сторони в транспортній галузі були залучені до розробки майстер-­плану в межах низки семінарів та подій, що були частиною цього процесу. Ці зацікавлені сторони включали представників міністерства, різних урядових установ, неурядових організацій та приватного сектору.

Як за допомогою цих інструментів визначаються ключові проєкти?

— Майбутні проєкти визначаються спершу шляхом прогнозування попиту на послуги або конкретну інфраструктуру. Потім визначаються різні варіанти проєктів. Здійснюється аналіз витрат і вигод проєкту за кожним із зазначених варіантів для відповідності майбутньому попиту.

Найпривабливіший із цих варіантів обирається для імплементації. Національна транспортна модель, яку ми розробили, дозволяє прогнозувати попит та оцінювати ефективність варіантів проєкту з широкого діапазону критеріїв за різними майбутніми сценаріями.

Такий тип системного аналізу та аналізу на основі даних є необхідним для допомоги Міністерству інфраструктури в розробці дорожньої мапи для майбутнього розвитку транспортної галузі України та залучення інвестицій для фінансування цих проєктів.

Наскільки нижча щільність дорожньої та залізничної мережі у порівнянні з ЄС? Які напрями ви рекомендуєте розвивати як стратегічні?

— З огляду на велику площу України, загальна щільність може бути нижчою у порівнянні з іншими європейськими країнами. Однак винятково щільність дорожньої мережі не дуже корисний показник.

Також потрібно враховувати густоту населення в різних частинах України. У регіонах, де населення більше, а щільність населення вища, попит на транспорт також буде вищим. Дороги та інші транспортні мережі повинні належно задовольняти попит у відповідних регіонах.

До того ж глобальним трендом є падіння частки перевезень, що припадає на залізничний транспорт. У цьому питанні Україна не відрізняється, хоча потрібно сказати, що стан Укрзалізниці викликає занепокоєння. Рухаючись уперед, надзвичайно важливо перевести як пасажирські, так і вантажні перевезення на більш екологічні види транспорту, як-­от залізничний.

Нещодавно Україна приєдналася до Зеленого курсу, ініціативи Європейського Союзу щодо боротьби зі змінами клімату, зниження рівня викидів вуглецю транспортними засобами. Відродження залізничних перевезень є одним з інструментів реалізації цілей щодо зниження викидів вуглецю в транспортній галузі. Звісно, це також буде розглянуто й у майстер­-плані.

Хто має виступати ініціатором змін — місцеві громади, великий бізнес чи держава?

— Необхідно підкреслити важливу роль держави у сприянні та впровадженні цих змін. Проте уряди не можуть і не повинні примусово впроваджувати зміни. Ці зміни мають розроблятися у співпраці та консультаціях із приватним бізнесом та населенням. Лише так можна досягти якісних змін і сталого розвитку, перейти на нові стандарти, підвищити рівень транспортних послуг.

На жаль, у мене складається враження, що іноді важливі рішення в Україні ухвалюються державою та мають примусовий характер.

Чи мають бути інвестиційні та логістичні парки вписані до майстер-плану? Яка інфраструктура потребує їхнього розвитку? На якому етапі та хто має продумувати цю інфраструктуру?

— Розвиток логістичних і бізнес-­парків не є завданням державної влади, їх будує приватний бізнес. Держава не має бути залученою до створення та експлуатації логістичних парків. Вона може сприяти розвитку цих проєктів шляхом будівництва автомобільних доріг або забезпечення відповідних об’єктів інфраструктури.

Шляхом надання таких об’єктів інфраструктури уряди можуть працювати разом із міжнародними компаніями у створенні хабів для мультимодальних перевезень.

Які рекомендації ви даєте щодо розвитку портів та організації мультимодальних перевезень?

— Спільною проблемою для всіх морських портів є доступ до них. Тоді як більшість залізничних з’єднань із портами мають належну пропускну здатність, залізнична інфраструктура та обладнання є застарілими й утримуються на низькому рівні.

Під’їзні шляхи до українських портів здебільшого перевантажені й проходять міськими дорогами. Майбутній розвиток портів повинен базуватися на поліпшенні якості залізничних з’єднань та забезпеченні доступу до доріг, щоби звести до мінімуму використання міських шляхів, які ведуть до портів.

Друге системне питання — ефективність портових операцій: портові платежі є надто високими, кількість персоналу надто велика, підхід до управління портами не відповідає глобальним тенденціям.

Ситуація з портами в Азовському морі також складна. Існує непроста ситуація, пов’язана з мостом, що був побудований над Керченською протокою Росією. Великі кораблі не можуть проходити під ним. Тому лише невеликі кораблі з частковою завантаженістю можуть заходити до портів Азовського моря. Це має очевидні наслідки для ефективності портів Азовського моря.

Існує кілька варіантів розв’язання цього питання. Одним із варіантів, що допоможе врятувати роботу портів, може стати будівництво каналу, який з’єднає Азовське море з Чорним морем. Іншим варіантом може бути припинення розвитку цих портів узагалі й переспрямування всіх потоків вантажів через порти Чорного моря.

Вочевидь, соціально-економічні та політичні аспекти ускладнюють процес вибору такого варіанту. Проте найважливішим питанням для українських портів є поліпшення доступу до них.

Які рекомендації щодо розвитку мережі регіональних аеропортів?

— Ще раз наголошу, що поточні розміри авіаційної галузі є надто малими для України. Проте з погляду ухвалення рішень щодо розвитку мережі регіональних аеропортів важливо розробити план розвитку всієї авіаційної галузі.

З урахуванням ВВП України, обсяг повітряних перевезень може легко зрости вдвічі або втричі у порівнянні з поточними показниками протягом наступних 5­7 років.

Спершу необхідно зосередитися на розвитку великих робочих аеропортів, які забезпечують більшу частину трафіку. Наприклад, у Європі головними аеропортами є «Скіпгол», «Шарль де Голль» і «Франкфурт». Решта аеропортів — допоміжні. В Україні головним ринком для авіації є столиця, тому необхідно зосередитися на розвитку авіаційної інфраструктури в Києві.

Україні також необхідно раціонально розподіляти ресурси на розвиток авіації, особливо — зважаючи на загальний стан галузі на міжнародному рівні.

На мою думку, потрібно раціонально підходити до розвитку аеропортів. Слід максимально розвивати наявні аеродроми, приділяючи максимальну увагу найбільшим із них. Передусім це «Бориспіль», «Львів» та «Одеса» — як туристичні напрямки, «Харків» і «Дніпро» — як бізнесові та промислові центри. Також гарні перспективи у «Жулян», які мають дуже сприятливе розташування і можуть розвиватись як внутрішній бізнесовий аеропорт.

Тож, ухвалюючи рішення про інвестиції в регіональні аеропорти, необхідно враховувати особливості наявних аеропортів.

Міністерству інфраструктури нещодавно надали додаткові функції щодо керування туристичною галуззю. Чи є зміни до майстер‐плану, з огляду на цей функціонал?

— Ні.

Коли ви очікуєте подання на затвердження майстер‐плану?

— Проєкт майстер-­плану має бути готовий до середини наступного року, а попередній проєкт буде доступним у найближчі кілька місяців.

Фото: Емма Солдатова