Про що мовчать донори — 8 помилок, які заважають українським містам отримати кошти міжнародних фінансових організацій

Олена Рибак, виконавчий директор iC consulenten в Україні

Замало просто мати гроші – ними потрібно вміти користуватися. Те саме стосується інвестицій. Аби з них була користь, треба вміти ці інвестиції залучити, а проєкти – системно реалізувати.

Уявімо ситуацію: ви входите до ради поважної міжнародної фінансової організації (МФО) або працюєте на керівній посаді. За останні п’ять років у вас у черзі – десятки проєктів в Україні. Там є все, щоб зробити цю велику країну сильнішою, її інфраструктуру – надійнішою, а людей – більш задоволеними соціальними послугами: проєкти з модернізації систем централізованого теплопостачання, систем водного господарства, модернізації громадських та національних будівель і систем вуличного освітлення, проєкти з управління відходами та будівництва сортувальних станцій, дороги – одним словом, усе! На девелопмент кожного з них ви витратили в середньому 200 000 євро. Тобто на останні десять проєктів ви витратили власні або донорські 2 млн євро, ще навіть не уклавши кредитну угоду. Близько 50% із цих проєктів зупиняються або значно затримуються принаймні після кожних виборів. Але три проєкти останнього року ви точно врятувати не зможете, адже затримки вже не дозволять використати підготовлене ТЕО, і 600 000 євро вам вже не повернути. Вони сплинули з часом.

Сьогодні до вас звернулися ще п’ять українських міст, дуже вмотивованих розпочати проєкти з модернізації важливої соціальної інфраструктури. Чи дістануться гроші цим п’яти містам? Ми не дізнаємося, але точно можу сказати, що рік від року шансів у них стає дедалі менше. У світі надто багато країн та клієнтів, які мають змогу не просто розпочати проєкт, а вдало його завершити, аби якнайшвидше повернутися до кредитора за наступною позикою.

Один із найпоказовіших, на мою думку, прикладів – це Фонд Східноєвропейського партнерства з енергоефективності та довкілля (Фонд Е5Р). Його створили ще у 2008 році, коли шведи головували в ЄС. У певному сенсі це був їхній подарунок для України і кількох сусідніх країн. Цей Фонд складається з грантових донорських коштів, частка яких може сягнути 20-30% вартості проєкту в межах кредитування МФО. Для України в цьому фонді виділили трохи більше як 100 млн євро (для прикладу, Вірменії доступно близько 23 млн євро, Азербайджану – 7,7 млн;  Білорусь приєдналася у 2018 році і вже має 17,6 млн євро, Грузія   –  24,8 млн, Молдова – 27,5 млн). Минуло трохи більше ніж 10 років, а перші гранти Україна почала отримувати не так давно. Ще 2018-го країна змогла використати близько 10% свого грантового фонду, а станом на 2020 рік відсоток вибірки наблизився до 45%. При тому, що погодження проєктів відбувалося дуже активно вже в перші роки.

Тож можна дійти висновку, що в певних випадках від погодження проєкту до фізичного виділення коштів може минути до десяти років. Мене часто питають: чому так? Єдиної причини не існує, але є багато чинників і труднощів на різних етапах упровадження. Деякі знайомі з фінансового сектору підтвердять: реалізація проєктів з енергоефективності або модернізації інфраструктури – це як відкриття скриньки Пандори на кожному кроці. Але певні моделі вже відпрацьовані, і сюрпризам часто можна запобігти. На цих моделях і зупинимося докладніше.

Отже, чого не має робити або ігнорувати місто та його очільник на шляху до впровадження проєктів з енергоефективної модернізації інфраструктури? Варто зазначити, що в Україні майже вся модернізація інфраструктури може в певному сенсі класифікуватися як енергоефективна. Ми в iC consulenten напрацювали багато досвіду саме в сегменті проєктів з енергоефективної модернізації громадських будівель та систем вуличного освітлення. Ним і хочу поділитися. 

Найпоширеніші помилкові припущення з боку міст

1. Стратегія – це непотрібні папірці. Треба працювати 

На підготовку стратегії, наприклад, сталого розвитку, місту потрібен час та кошти. Слід отримати повне уявлення про місцеву інфраструктуру, план розвитку міста (зокрема генплан будівництва), спрогнозувати зростання або зменшення споживання енергоресурсів різними споживачами тощо. Після комплексного аналізу маємо змогу планувати, де енергоспоживання можна і потрібно зменшувати за рахунок модернізації виробничих потужностей або підвищення енергоефективності на боці споживачів (наприклад, будівлі). Одразу помітно, чи потрібно планувати додаткові потужності в разі прогнозованого зростання міста. Це нескладний процес, але вкрай необхідний для правильного ухвалення рішень щодо послідовності та пріоритетності проєктів із модернізації інфраструктури.

• Не нехтуйте стратегічними документами. Якщо вони якісно підготовлені, то можуть стати мапою реалізації інвестиційних програм не тільки для мера й команди, а і для депутатів, які теж змушені будуть підтримувати стратегічні програмні документи та їх виконання. 

2. Усі в місті зацікавлені у проєкті 

Приклад: мер та команда доклали чимало зусиль, аби потрапити до переліку міст, із якими МФО погодилася розпочати співпрацю. Вони заповнювали анкети, писали листи, рахували та пріоритезували проєкти. МФО оплатила розробку ТЕО, бізнес-плану або енергоаудиту та погодила кредит у раді директорів. Тривале очікування (від 5 до 15 місяців) – і ось нарешті готується кредитна угода, лишилася лише формальність – отримати рішення сесії на укладання кредитної угоди. Питання до мерів: як гадаєте, скільком депутатам ви не подобаєтеся настільки, щоб вони «зарубали» ваш проєкт на сесії? Ось так просто взяли і не дозволили  вам отримати кредит? МФО при цьому втратить 10-15 000 євро, якщо це невелика інвестиція, і 150-200 000 євро у разі великих кредитних програм від 5 млн євро. 

З-поміж 25 міст, які ми супроводжуємо, шість опинилися в подібній ситуації. Це 25 відсотків! Скільки таких міст по всій Україні? У грошах це 8,5 млн євро, які не потрапили до нашої економіки, не були використані  на роботи з термомодернізації шкіл, садочків, лікарень і не принесуть користі людям, які обрали цих самих депутатів.

• Перш ніж розпочинати проєкт, переконайтеся, що маєте підтримку депутатського корпусу. Проведіть рішення про початок проєкту на сесії завчасно. Залучіть кількох депутатів до групи реалізації проєкту (ГРП) або придумайте ще якийсь механізм, який працює саме для вашого міста.

3. Мій директор інвестиційного департаменту все зробить 

Якщо у вас один проєкт, і той невеличкий – можливо. Але для будь-якого проєкту потрібні:

• представник юридичного департаменту або фахівець із закупівель, аби проконтролювати виконання умов закупівель згідно з міжнародними правилами;
• керівник фінансового департаменту, щоб не було кому відмовитись підписувати необхідні документи в критичний момент;
• представник департаменту, відповідального за об’єкт (відділ освіти, комунального господарства тощо);
• представник замовника будівельних робіт (школи, садочка, лікарні, міськсвітла, теплопостачальної компанії тощо), який має завчасно запланувати виконання робіт та переконатися, що користувачі будівлі або послуг не постраждають; 
• депутати (з причин, описаних вище).

Кожен фахівець у цьому переліку доречний. Щодо кожної з цих позицій є або комічна, або сумна історія з практики. У сумних випадках проєкти затримувалися на місяці або взагалі зупинялися.

• Створіть ГРП щонайменше у такому складі. Саме ці фахівці будуть надійним рушієм процесу на чолі з  активним та  довіреним керівником ГРП, який має бути уповноваженим ухвалювати рішення. Зазвичай це рівень заступника мера.

4. Місто пройде Мінфін та АМКУ. Хоча, можливо, не з першого разу…

Якщо ви вже пройшли сесію міськради, перш ніж кредитну угоду підпишуть, запозичення має погодити Міністерство фінансів. Мені з колегами зазвичай щастило, якщо до нашої відповідальності входило надання підтримки місту із супроводом заявки на Мінфін.  Але старі історії про «треба писати не позика, а кредит» і «треба писати не кредит, а запозичення» на одну й ту саму заявку – не вигадки. За останні роки ситуація налагодилася, а ці історії здебільшого перетворилися на анекдоти.

Можливі затримки розгляду заявок та корегувань від Мінфіну та Антимонопольного комітету займають час, його треба враховувати при плануванні циклу проєкту. Це зі свого боку може означати неможливість вчасно розпочати та завершити проєкт у будівельний сезон. І пізніше зупиняти будівництво в зимовий період. Як результат, проєкт стає дорожчим, тож доводиться шукати «місця для економії», зменшуючи при цьому ефект енергозбереження та економії. Тішить, що зміни відбуваються, процеси налагоджуються і, сподіваюся, будуть спрощуватися в майбутньому.

• Переконайтеся, що бюджет розвитку міста принаймні вдвічі більший від суми запланованого кредиту. Бажано, щоб не було дефіциту в бюджеті попередніх років. І готувати потрібно ідеальні документи, плануючи час на можливі уточнення.

5. Проєктувальників та будівельних компаній буде вдосталь. Відберемо найкращих

До цього пункту можна було б написати окрему книгу, але спробую коротко. 

По-перше, важливо правильно обрати стратегію реалізації проєкту: під ключ чи окремо проєктувальник та будівельна компанія. Під ключ найкраще працює для проєктів, як-от модернізація систем вуличного освітлення. Для проєктів із упровадження енергоефективних заходів є і плюси, і мінуси кожного з варіантів. 

• Проаналізуйте варіанти, процедури та ризики. Вони можуть мати величезний вплив на строки й успіх проєкту. Найкращого рішення не існує, є лише те, яке краще підходить саме вашому місту та проєкту.

По-друге. Я вже років зо сім чекаю на ажіотаж серед будівельних компаній та конкуренцію на участь у таких проєктах. Реальність інша. Компанії бояться працювати з розпорядниками бюджетних коштів. Їх можна зрозуміти: навіщо їм нескінченні перевірки, казначейські процедури й інші «радощі»? Вони часто не готові до проєктів МФО з їхніми прозорими процедурами закупівель, критеріями відбору прибуткових надійних компаній, запитами банківських гарантій, які від наших банків ще дочекатися треба.  Навіть на невеличкі проєкти, як-от модернізація дитячого садочка, знайти досвідчену компанію – це вже успіх. Статистика ре-тендерів, коли недостатня участь учасників або вони не кваліфіковані, досить велика. Ре-тендер – це мінімум три місяці додаткового часу до початку будівельних робіт. Але це ринок, і досить великий. Компанії, які його швидше зрозуміють і адаптуються, на багато років уперед забезпечать себе роботою, до того ж соціально значущою.

• Репутація вашого міста і місцевої команди та активність у запрошенні різноманітних компаній до участі в тендері дуже важлива. Конкуренція за будівельників – це як конкуренція за хороших працівників. Їм має бути цікаво, комфортно та зручно працювати з вами. Працюючи над залученням найкращих компаній до участі в тендері, ви робите величезний внесок в успіх проєктів та якість виконаних робіт. Це означає, що ваші школи, садочки й лікарні  радуватимуть місцевих жителів ще довше. 

6. Енергоефективні проєкти нескладні

Цикл реалізації проєкту дуже варіюється залежно від його складності та обсягу. З нашого досвіду, невеликий проєкт (1-2 будівлі) від заявки до завершення робіт може зайняти від 2,5 до 4 років. Якщо це комплексні програми модернізації більшої кількості об’єктів або іншої інфраструктури (систем теплопостачання, водоочисних споруд), то за наявних фінансових продуктів та специфіки ринку – це 5-7 років. Хтось скаже, що це нормально і в багатьох країнах так, але я вважаю, що для України такий цикл не є нормальним і занадто дорого обходиться. За 10 років певні країни половину житлового фонду модернізували. А ми не можемо якісно витратити 100 млн євро раніше згаданих грантових коштів, які чекають на вибірку і не працюють на нашу економіку (а скільки ще інших довгих кредитних ліній?).

На малюнку представлено схему циклу «невеликої» інвестиції з моменту, коли місто вирішує щось робити. «Невелика» інвестиція – це модернізація однієї/двох бюджетних будівель або, наприклад, систем вуличного освітлення загальною вартістю близько 500 000 євро. Це умовна схема, яка може змінюватися залежно від типу інфраструктури та кредитора. 

Наведу два приклади того, що може піти не так на різних стадіях (див. малюнок).

1. Початок будівельних робіт – це ще не кінець квесту. Якщо ви маєте на меті дійсно інвестувати в будівлю або об’єкт і підвищити його життєвий цикл, потрібно контролювати якість робіт. Номінальним технічним наглядом тут не обійтися. Гарантійний період після завершення робіт щонайменше у 12 місяців буде хорошим мотиватором для будівельних компаній. 
2. Після введення об’єкта (умовно – будівлі) в експлуатацію вам із ним жити ще років зо 15-20. Але це можливо лише за умови правильної експлуатації будівлі та планування відповідних витрат на обслуговування. Новим обладнанням потрібно навчити відповідально користуватися, тоді воно прослужить довше, а кваліфікований енергоменеджер зможе дійсно зробити так, щоб енергоефективність приносила вигоди безпосередньо у формі економії до бюджету. 

Є міста-чемпіони, які значно обійшли цей цикл. Серед тих, із якими нам довелося попрацювати, можна пригадати Славутич та Вишневе, які здійснили комплексну термомодернізацію будівель навчальних закладів (школи й садочка) у межах співпраці з НЕФКО. Цикл реалізації проєктів у їхньому виконанні становив 1-1,5 року! Це майже вдвічі менше за середнє значення.
Ключовим чинником їхнього успіху була завчасна розробка проєктної документації паралельно із процесом підписання кредитних угод, що дозволило суттєво скоротити терміни впровадження проєкту. Необхідно також відмітити внесок фахових і вмотивованих людей, що входили до групи реалізації проєктів, без них це було б неможливо виконати. 

Мрію, що таких міст-чемпіонів щороку буде дедалі більше. 

7. Мені не потрібен консультант

Якщо ваш проєкт фінансує міжнародна організація, це означає, що вам «приставили» консультанта. Ми, звісно, знаємо, що багато хто «все сам зробить, побудує, тільки грошей дайте», але, на жаль, такий підхід вже давно не працює. Часто міста помилково думають, що консультант (зазвичай це інжинірингова консалтингова компанія) їх контролює. У реальності, залежно від специфіки проєкту та технічного завдання, консультант може і має допомагати місту, при цьому сприяє тому, щоб певні критерії якості будівництва й умови контракту кредитора виконувалися.

Користуйтеся послугами консультантів! Усі розвинені країни, зокрема державні та муніципальні структури, працюють із різними інжиніринговими компаніями, передусім із метою уникнення конфліктів інтересу в інфраструктурних проєктах. Різниця лише в тому, що вони за ці послуги платять самі і своїми податками оплачують ці послуги нашим українським містам. Так буде не завжди.

• Якщо ви в місті надовго і проєкт у вас буде не один, це ваш шанс перекрити щоденні проблеми браку кадрів, а де можливо – і нарощувати свій місцевий потенціал. Але це має бути партнерська співпраця, інакше консультант не може виконувати свою функцію.

8. Мої «попередники» все зробили погано

Довіра – це не тільки про вас і ваших попередників. Це про країну загалом. Вам може не подобатися мер  (колишній або теперішній), ви можете бути не в захваті від проєкту, але як громадянин та як людина ви просто зобов’язані мати повагу до роботи, виконаної та оплаченої іншими людьми. За цю роботу платять такі самі люди, як ви. Вони працюють щоденно, заробляючи на свою сім’ю і на податки. І коли їхні податки лягають на полицю бюрократа (нагадаю, середній цінник документа, який там опиняється, – 200 000 євро), який не хоче дати своєму опоненту або попереднику щось зробити, – це низько. Наступним попередником можете бути ви.

***

Про що мовчать донори? Це залежить від номера, під яким ви перебуваєте в черзі на інвестицію. Якщо ви серед тих, хто вже восьмий місяць не може провести кредитну угоду через рішення сесії, або ви новий мер, який уважає модернізацію школи, заплановану попереднім мером, менш важливою, ніж освітлення вулиць (200 000 євро вже витрачені), то донори мовчать про своє розчарування і зневіру. Не тільки у вашому місті, але і в країні загалом.

Якщо ви в п’ятірці тих, хто звернувся за останній тиждень і є дуже вмотивованим розпочати модернізацію соціально важливої інфраструктури, то, ймовірно, донори думають про якусь іншу країну, де їхня інвестиція буде працювати та приносити користь людям удвічі швидше і з мінімальним ризиком зупинки в процесі. Але ви енергійні, упевнені у своїх силах, і, можливо, вони докладуть зусиль  та знову повірять і розпочнуть ще один проєкт. Саме з вами. Можливо.

Міжнародні фінансові організації за своєю природою часто несуть місію розвитку, тобто підтримують розвиток інфраструктури країн, у яких вони працюють. Вони терплячі, вони щоденно розпочинають співпрацю з новим мером, міністром, прем’єром, президентом і залучають донорські кошти на підтримку нашого інституційного розвитку.

Мінімум, який ми маємо забезпечити, – це створення позитивних прикладів у країні, якій конче потрібні інвестиції в інфраструктуру. Ми маємо знайти системний підхід роботи з системними проблемами і нести інституційну відповідальність. Інвестиції не можуть бути політизовані і припиняти працювати через зміни керівництва (країни або міста). А наднизька вибірка Україною кредитних і грантових коштів має стати сильним поштовхом до того, щоб розібратися та змінити ситуацію.