2020-10-09 13:45:01

Як децентралізація вплинула на «Велике будівництво»

Що отримали регіони та країна в цілому від програми будівництва доріг

В Україні існує політична традиція, згідно з якою у всіх проблемах, з якими стикається чинна влада, винними оголошують попередників. Але буває, що нова влада використовує напрацювання, які дісталися їй у спадок, і розвиває їх на благо держави та власної популярності. Так вийшло і з програмою «Велике будівництво», наймасштабнішим інфраструктурним проєктом останніх років, шлях якому відкрила розпочата у 2014 році децентралізація – передання повноважень та фінансів від державної влади якнайближче до людей – органам місцевого самоврядування.

Із 1994 року, коли було створено Державне агентство автомобільних доріг України (Укравтодор), стрімко скорочувалися показники виконаних робіт. Головною причиною вважався дефіцит фінансування. 

Загальна протяжність автомобільних доріг в Україні – 420 000 км, із яких майже 60% (або 250 000 км) становлять вулиці й дороги комунальної власності в населених пунктах. Укравтодор відповідав за стан 161 900 км доріг (міжнародних, національних, регіональних, територіальних, обласних та районних). У червні 2015 року міністр інфраструктури Андрій Пивоварський заявив, що майже 97% доріг у країні перебувають у неналежному стані. 

 

Що це було

Держава шукала фінансові ресурси де тільки могла. За період незалежності ремонтно‐будівельні роботи на автомобільних дорогах загального користування виконувалися за рахунок коштів: державного бюджету, кредитних коштів, залучених під державні гарантії, місцевих бюджетів, Державного фонду регіонального розвитку, субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення заходів щодо соціально‐економічного розвитку окремих територій, «митного експерименту», субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на фінансування будівництва, реконструкції, ремонту й утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення, вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах, міжнародних фінансових організацій тощо. 

Наприклад, автобан Київ – Одеса у 2003‐2005 роках (коли Міністерство транспорту очолював Георгій Кірпа) будувався за кошт Укрзалізниці. Частково у фінансуванні будівництва брали участь українські банки, які викупали корпоративні облігації залізниці. Плюс – кредит від Deutche Bank ($480 млн). Із запланованих 484 км було оновлено ділянку у 218 км від Жашкова до Червонознам’янки. За даними Рахункової палати, на це було витрачено 3,56 млрд грн – удвічі більше, ніж планувалось. У 2005‐2007 роках на будівництво розв’язок, наземних і підземних переходів, комунікацій та інше пішло ще 3,68 млрд грн. Тобто загалом державний бюджет на цю ділянку скерував понад 7 млрд грн, 1 км дороги коштував 35 млн грн. 

Різкий стрибок активності у сфері дорожнього будівництва спостерігався у 2011‐12 роках, коли Україна готувалася до проведення фінальної частини чемпіонату Європи з футболу. Тоді загалом було введено в експлуатацію 1719 км доріг: Київ – Чоп на ділянці Житомир – Київ, Київ – Харків – Довжанський (у тому числі на ділянці від Борисполя до Лубен забезпечено рух чотирма смугами), трасу Запоріжжя – Донецьк (на підході до Донецька рух забезпечено по шести смугах), завершено реконструкцію та ремонт автодороги першої категорії Знам’янка – Луганськ – Ізварине на ділянці Дніпропетровськ – Донецьк –Луганськ, відкрито рух по складній Ясинуватській розв’язці, що на підході до Донецька. 

Але саме підготовка до Євро‐2012 показала, що навіть достатнього фінансування замало. Зокрема, у 2011 році було отримано 900 млн євро спільного кредиту від Європейського інвестиційного банку (ЄІБ) і Європейського банку реконструкції та розвитку (ЄБРР) на реконструкцію автомобільних доріг на підходах до Києва. Але цей кредит досі повністю не використаний. 

Одна зі спроб знайти некредитні кошти – митний експеримент, який діяв із вересня 2015 року до 2018‐го. Згідно з ним 50% від суми перевиконання щомісячних планових митних платежів (мито, акциз, податок на додану вартість) спрямовувалися до спеціальних фондів відповідних регіональних бюджетів. Усього в межах митного експерименту місцеві бюджети отримали 12,308 млрд грн. 2018‐го ця сума зменшилася майже в чотири рази – до 3,29 млрд грн. 

При цьому гроші з будь‐яких джерел йшли передусім на державні дороги, а саме міжнародні й національні. Місцеві дороги, обласні та районні, більшість із яких побудована у 1967‐1980‐х, за роки незалежності бачили максимум латковий ремонт. 

 

Розділяй та володарюй

Українське суспільство покладає надію, що врятувати дороги допоможе реформа децентралізації, яка стартувала 1 січня 2018 року. У цей день розпочав свою роботу Дорожній фонд, одночасно частина доріг, а саме місцеві, були передані під відповідальність обласних державних адміністрацій (ОДА). 

«Децентралізація системи управління дорожнім господарством України передбачає визначення оптимальних шляхів реформування системи державного управління автомобільними дорогами на основі гармонійного поєднання принципів децентралізації влади та ефективного управління дорожньою мережею, розширення повноважень, посилення фінансування та відповідальності місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування за управління автомобільними дорогами місцевого значення та стан вулиць і доріг комунального значення», – пояснює MINTRANS радник голови Укравтодору Вадим Олійник. 

Стабільне фінансування галузь отримала завдяки законам «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо удосконалення механізму фінансового забезпечення дорожньої галузі» та «Про внесення змін до закону «Про джерела фінансування дорожнього господарства України» щодо удосконалення механізму фінансування дорожньої галузі» від 17 листопада 2016 року, які заклали підґрунтя для існування Дорожнього фонду. 

Джерелами наповнення Державного дорожнього фонду є: акцизний податок із пального і транспортних засобів, ввізне мито на нафтопродукти і транспортні засоби та шин до них (у2018р.–50%,у2019р.–75%, з 2020 р. – 100%), плата за проїзд автомобільними дорогами транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів, вагові або габаритні пара‐ метри яких перевищують нормативні; кошти спеціального фонду державного бюджету, отримані шляхом залучення державою кредитів (позик) від банків, іноземних держав і міжнародних фінансових організацій на розвиток мережі та утримання автомобільних доріг загального користування; плата за проїзд платними автомобільними дорогами загального користування державного значення; інші надходження, передбачені державним бюджетом. 

1 січня 2018 року місцеві дорогі перейшли до зони відповідальності ОДА, Укравтодор відтоді відповідає за стан і якість державних доріг. У кілометрах розподіл відбувся у пропорціях: 27,5% (47 000 км, з яких 21 600 км – територіальні дороги) – Укравтодор, 72,5% (123 000 км доріг загального користування місцевого значення) – ОДА. 

Щодо розподілу коштів, то 60% спрямовується на проєкти Укравтодору: міжнародні, національні, регіональні та територіальні дороги; 35% – субвенція на місця на обласні та районні дороги, ще 5% – на забезпечення безпеки. 

Як повідомляє Укравтодор, протягом 2018‐2019 років на виконання робіт із будівництва, реконструкції, капітального та поточного середнього ремонтів автомобільних доріг загального користування державного значення за рахунок коштів дорожнього фонду спрямовано 43,1 млрд грн та відремонтовано 2193 км. 

Основні проєкти за ці роки: 

  • Львів – Умань;
  • Біла Церква – Одеса – Херсон; Н‐31 Дніпро – Царичанка – Кобеляки – Решетилівка;
  • М‐15 Одеса – Рені;
  • Р‐51 Мерефа – Лозова – Павлоград; Н‐08 Бориспіль – Дніпро – Запоріжжя (через Кременчук) – Маріуполь за маршрутом Запоріжжя – Маріуполь; 
  • Н‐14 Олександрівка – Кропивницький – Миколаїв за марш‐ рутом Миколаїв – Кропивницький; 
  • М‐03 Київ – Харків – Довжанський; 
  • Н‐03 Житомир – Чернівці;
  • Р‐46 Харків – Охтирка. 

На місцевих дорогах вплив Дорожнього фонду також помітний. За останні два роки вдалося відновити більше автомобільних доріг місцевого значення, ніж за попередні вісім років. 

Відповідно до даних, які наводить за‐ ступник міністра інфраструктури з питань європейської інтеграції Наталія Форсюк, у 2010‐2017 роках в Україні щороку ремонтувалося 0,5‐17 км місцевих доріг у кожній області. Усереднений показник за 2018‐19 роки становить 40‐45 км на регіон, згідно з планами на 2020 він збільшиться до 77 км. 

«Завдяки децентралізації протягом 2016–2018 років відремонтовано 6850 км автошляхів. Поточного року планується довести до ладу ще мінімум 4000 км доріг державного значення та 2500 км комунальних доріг і доріг місцевого значення. Загалом матимемо близько 10 000 км відремонтованих доріг станом на кінець 2020 року. Непогано, але при загальному кілометражі – 180 000 км – це крапля в морі», – каже Олійник. 

 

Як це працює

Переліки об’єктів будівництва та ремонту затверджуються ОДА за погодженням з Укравтодором. 

Дотаційні області не мають жодних преференцій. «Загалом щорічне фінансування доріг місцевого значення залежить від протяжності цих доріг у кожній конкретній області – більша протяжність вимагає більшого фінансування», – каже виконавчий директор CoST Ukraine Святослав Абрамов. Держава приділяє більше уваги фінансуванню робіт у регіонах на об’єктах, підпорядкованих Укравтодору. Наприклад, для Луганської області у 2020 році планове фінансування автомобільних доріг загального користування державного значення було збільшено в шість разів. Як результат, ця область увійшла до топ‐5 областей із найбільшим фінансуванням серед доріг, підпорядкованих Укравтодору. 

«Найважливіша зміна в плані дорожнього будівництва 2020 року – це обсяг таких субвенцій. Він на 30% вищий порівняно з попереднім роком – понад 21 млрд грн. Це означає лише підвищення інтенсивності реалізації інфраструктурних проєктів», – підкреслює президент Всеукраїнської дорожньої асоціації Артем Гриненко. 

 

Проблеми децентралізації

Жоден з опитаних MINTRANS експертів не зміг згадати «корупційного кейсу з регіону», спроб «махлювати з тендерами» тощо. Але проблеми є. І головна з них у тому, що деякі з областей не в змозі ефективно використовувати отриманий із субвенції фінансовий ресурс. 

Олійник уважає, що основною проблемою Укравтодору на старті децентралізації був дефіцит управлінських кадрів на місцях, саме цим пояснюється затримка використання отриманих субвенцій із державного Дорожнього фонду в деяких областях. «Готуючись до старту реформи, вже разом із дорогами та фінансуванням необхідно було підготувати кадри. Зараз ситуація в цілому покращується», – стверджує Олійник. 

Згідно з постановою Кабінету Міністрів від 24 січня 2020 року, одним із КРІ для оцінки діяльності голів ОДА визначено такий показник – протяжність автомобільних доріг загального користування місцевого значення, на яких проведено капітальний ремонт або реконструкцію. 

«Цей показник вимірюється у відсотках по відношенню до загальної протяжності доріг загального користування місцевого значення, що потребують ремонту, реконструкції. Проте за результатами першого кварталу 2020 року інформація про КРІ відсутня. Разом із тим варто наявного фінансування. Цьогоріч мої рекомендації було вперше почуто та впроваджено в життя, хоча їх ще не прописано в законодавчих актах, але ці принципи вже закладені в Програмі дій уряду Гончарука та у відповідних KPI від офісу президента для очільників ОДА», – розповідає Олійник.

На початковому етапі реформи децентралізації нерозв’язаним було питання пріоритетності відновлення місцевих доріг, а саме яка дорога ремонтуватиметься в першу чергу – до дачі «чиновника», елітного котеджного містечка чи все‐таки до об’єктів соціальної інфраструктури. 

«Я пропонував використовувати принцип пріоритетності розподілу при формуванні переліків об’єктів будівництва, реконструкції та ремонтів доріг місцевого значення, вулиць і доріг комунальної власності: насамперед відновлювати дороги до закладів охорони здоров’я, освіти, адміністративних центрів у межах громад, району й регіону загалом. Решта доріг – за залишковим принципом у межах наявного фінансування. Цьогоріч мої рекомендації було вперше почуто та впроваджено в життя, хоча їх ще не прописано в законодавчих актах, але ці принципи вже закладені в Програмі дій уряду Гончарука та у відповідних KPI від офісу президента для очільників ОДА», – розповідає Олійник.

Ще одна проблема – досі залишається чітко не визначеною частка Дорожнього фонду, яка може бути спрямована на вулиці й дороги комунальної власності. Законодавство передбачає, що не більш ніж 20% коштів субвенції має йти на вулиці й дороги комунальної власності в населених пунктах. 

«Близько 80% вулиць і доріг комунальної власності в населених пунктах потребують негайного капітального ремонту. Це негативно впливає на безпеку дорожнього руху, доступність до послуг у громадах (медичних, освітніх, адміністративних та інших), послаблює туристичну привабливість, транзитний потенціал та міжнародний імідж нашої держави», – наголошує Олійник. 
 

Децентралізація та конкуренція

У 2019 році топ‐10 підрядників облдержадміністрацій отримали договори на виконання робіт у 12 областях. 

«Цікаво, що жоден із десяти топів ОДА та десяти топів САД (Служб автомобільних доріг, замовників дорожніх робіт на дорогах державного значення. – MINTRANS) у 2019 році не працював у таких областях, як Волинська, Луганська, Рівненська, Чернігівська», – звертає увагу Абрамов. 

За аналізом CoST, спостерігалося збільшення кількості учасників торгів у закупівлі робіт і послуг сегментів будівництва, поточних середніх ремонтів та експлуатації. Для експлуатаційного утримання – це понад 300 нових учасників, які тільки вийшли на ринок закупівель дорожніх робіт для доріг загального користування, але вже мають досвід виконання аналогічних робіт на дорогах комунальної власності. 

«Такий розвиток ринку може в подальшому вплинути на збільшення конкуренції на торгах. Проте можливим бар’єром для виходу нових учасників на ринок є великий обсяг робіт або послуг, що підлягає виконанню за умовами кожної окремої закупівлі. Невеликі компанії зазвичай не мають змоги виконати замовлення на кількасот мільйонів гривень», – констатує Святослав Абрамов. 

Президент Всеукраїнської дорожньої асоціації Артем Гриненко має доволі песимістичні прогнози щодо можливостей нових гравців. «На жаль, нові гравці – це не про плани на 2020 рік. Ми бачимо, що більшість дорожньо‐будівельних компаній, навпаки, витісняються з ринку. Якщо повною мірою будуть залучені підприємства, яких не допустили до закупівель, але візьмуть на субпідряд, це буде свідченням того, що можливості переможців тендерів були явно завищені», – попереджає Гриненко. 
 

Держава чи громада

Є інфраструктурні проєкти, які залежно від стадії реалізації змінюють підпорядкованість. Наприклад, Запорізький міст, який розпочинався як міський проєкт, зараз реалізується державним коштом. Після завершення будівництва він, найімовірніше, перейде на баланс громади обласного центру. 

Інший приклад – GO Highway, стратегічний коридор, що з’єднує Захід та Південь. Деякі його ділянки фінансуються та реалізуються як місцеві проєкти, деякі – як державні. Але за логікою, після введення в експлуатацію він має повністю перейти під відповідальність Укравтодору. 

Системне збільшення фінансування може привести до чергового перерозподілу сфер відповідальності між громадами та центром. 

Наприклад, у червні президент Володимир Зеленський підписав закон «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України». Закон передбачає можливість спрямовувати субвенцію на погашення й обслуговування місцевого боргу за місцевими внутрішніми і зовнішніми запозиченнями, залученими для виконання ремонтно‐будівельних робіт на автомобільних дорогах загального користування місцевого значення та комунальної власності, у розмірі не більш ніж 30% обсягу такої субвенції, затвердженого законом про Державний бюджет для відповідного місцевого бюджету. 

Форсюк із Мінінфраструктури розповідала, що ЄБРР та ЄІБ вже висловили свою готовність надати фінансування обласним державним адміністраціям для відновлення та покращення мережі місцевих доріг. А зниження облікової ставки Національного банку до 6% робить доступним і кредитний ресурс українських банків. 

«Після ухвалення закону я прогнозую до кінця року передання деяких територіальних доріг від Укравтодору обладміністраціям. На місцях більш зацікавлені, аніж у центрі, у найшвидшому приведенні цієї категорії доріг до належного стану. Тож будуть брати кредити, а потім гасити їх за рахунок субвенції наступних років», – уважає керівник Служби авто‐ мобільних доріг Запорізької області Андрій Івко. 

 

Дороги — громадам

Україна готується до другого етапу децентралізації. Кабінет Міністрів на засіданні 12 червня затвердив список 129 районів в Україні, замість 490 наявних. Очікується, що 1470 об’єднаних територіальних громад (ОТГ) перейдуть на прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом, від‐ повідний законопроєкт зареєстрований у Верховній Раді. 

З огляду на це назріває запитання: що чекає дороги в межах новоутворених територіальних громад? «Стабільність фінансування дорожньої галузі є вирішальним фактором регіонального розвитку територій та громад. Саме тому, з метою побудови ефективної системи управління дорожньою інфраструктурою, забезпечення пріоритетного, ритмічного та повноцінного фінансування, спрямованого на досягнення загальнодержавних стратегічних цілей у розвитку галузі дорожньої інфраструктури на всіх рівнях управління, доцільно передати від облдержадміністрацій для онних доріг місцевого значення, натомість від Укравтодору передати частину територіальних доріг на баланс ОДА, разом із гарантованим фінансуванням», – уважає Олійник. 

При цьому експерт звертає увагу на можливість уникнути помилок першої хвилі децентралізації, до яких належать низька кваліфікація працівників і пріоритетність відновлення мережі доріг. Необхідно більш детально прописати програму уряду, удосконалити KPI для очільників областей, встановити співвідношення протяжності відновлених доріг відносно загальної потреби й чіткі межі розподілу субвенції між ОДА та ОТГ на рівні від 10 до 20%. 

Слід також розв’язати питання здійснення габаритно‐вагового контролю (ГВК) на місцевих і муніципальних дорогах, мостах та шляхопроводах. Адже якщо комплекс ГВК вже встановлено на дорозі загального користування державного значення, то в перевізників виникає велика спокуса об’їхати його місцевими й комунальними дорогами. Про такий підхід та методи боротьби з порушниками вже висловився президент Володимир Зеленський у своєму відеозверненні 23 червня. 

«Таким чином, через перевантаження будуть руйнуватись і дороги, які знаходяться на балансі облдержадміністрацій та ОТГ. Тому наступним кроком, разом із дорогами, я пропоную перекласти повноваження щодо габаритно‐вагового контролю на ОДА та органи місцевого самоврядування», – ділиться міркуваннями Олійник. 

Актуальним залишається питання штрафів за перевищення габаритно‐вагових норм на дорогах місцевого значення та комунальних дорогах, адже ці кошти є одним із джерел наповнення Дорожнього фонду. Є кілька варіантів: частково (50/50) передавати кошти до державного бюджету або повністю спрямовувати їх до спеціального фонду місцевих бюджетів на відновлення знищених доріг. «Штрафи за перевантаження – це неабиякий ресурс для відновлення доріг, тож муніципалітети та ОДА зацікавить установлення власних комплексів ГВК задля збереження їхніх доріг», – стверджує Вадим Олійник. За його словами, законопроєкт вже розроблений, погоджений Укравтодором без зауважень та проходить юридичну експертизу. 

Крім цього, нагадує Олійник, на сьогодні діють гарантійні строки на відновлення: для середнього ремонту – п’ять років, для капітального – десять. «Але фактично дотримання гарантійних зобов’язань від підрядника можна вимагати лише за умови належного габаритно‐вагового контролю. Якщо такого не було, то в підрядника є потенційна можливість уникнути гарантійних зобов’язань через те, що замовник не забезпечив дотримання умов експлуатації доріг», – зазначає експерт. 

Також для системного та прогнозованого оновлення дорожньо‐транспортної мережі необхідно забезпечити належний моніторинг використання ресурсів Дорожнього фонду, створення геоінформаційної системи управління автомобільними дорогами та її наповнення аналітичною інформацією щодо стану та потреб будівництва, реконструкції, ремонту й експлуатації державних, місцевих і комунальних доріг. Це дасть достатньо даних для ухвалення рішень на державному та місцевому рівнях управління дорожнім господарством, як і в усіх високорозвинених державах. 

Більше цікавої анлітики читайте у журналі MINTRANS!



 
„итайте нас в Telegram

2020-10-25 06:01:35

В день автомобилиста и дорожника вице-президент Национальной ассоциации дорожников Украины Максим Шкиль рассказывает о том, как меняется престижность профессии дорожного строителя в современной Украине

2020-10-23 16:33:37
Городская власть считает это единственным способом для обновления подвижного состава
2020-10-23 15:00:24
Со следующего года системы для взвешивания заработают в автоматическом режиме